2023年9月,由北京华资律师事务所主办的“CROSS LAW 法律沙龙”活动在京举行,北京市律师协会征收拆迁法律服务研究会委员,北京市盈科律师事务所专职律师郑学滨律师受邀出席并发表主题演讲。

郑学斌律师在“CROSS LAW 法律沙龙”活动中发表主题演讲

本次法律行业沙龙的主题是“在跨法律交叉视阈中,探寻行政征拆案件的最优解”。北京市律师协会行政法与行政诉讼专业委员会委员,北京市朝阳区律师协会行政与政府法律顾问业务研究会委员,北京市京师律所合伙人荣向华律师、北京华资律师事务所主任赵强律师、执行主任牛庆辉、齐广学律师、季宏律师,上海市华联律师事务所主任何传标律师、付娴律师;等多位行业专家参会,分享经验,碰撞思想,共享最新司法实践的经验和成果。

《行政复议法》颁布24年后首次大修

2023年9月1日,十四届全国人大常委会第五次会议审议通过新修订的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称新《行政复议法》),自2024年1月1日起施行。这是《行政复议法》颁布实施24年后的首次大修。

郑学滨律师说,行政复议是化解行政争议的一项重要法律制度。行政复议法对防止和纠正不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。

我国现状,是行政权强大而非司法权,因此行政复议制度仍然应当是矛盾化解的主渠道,纠纷解决的第一道防线。相对于原行政机关而言,复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平,复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。复议机关更多地行使的是对原行政机关的瑕疵行政行为的“补正”和“纠错”功能。行政复议兼容了“行政性”和“司法性”。

在行政复议法理论上,有观点认为,行政复议是层级监督,是“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”,是一种行政活动,“不宜、也不必搬用司法机关办案的程序,使行政复议‘司法’化”。也有观点主张,行政复议是一种行政司法行为或“准司法行为”,兼具行政性和司法性(或救济性)。

在行政争议的解决方面,郑学滨律师表示,行政复议、行政诉讼和信访成为“三驾马车”。但纵观实践,长期以来在实际解决行政争议的行政复议、行政诉讼、信访等途径中,并没有实现“大复议、中诉讼、小信访”的理想格局。这次《行政复议法》修改的核心目的,就是要充分挖掘和体现行政复议在解决行政争议方面的作用,使行政复议成为一个比信访更加规范,比诉讼更加便捷,更加务实有效的纠纷化解机制。

修改亮点一:相对集中行政复议管辖权

关于行政复议管辖是行政复议机关受理行政复议案件的权限划分,郑学滨律师表示,现行《行政复议法》规定的是“条块结合”的行政复议管辖体制,即对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方政府申请行政复议。对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。《行政复议法》规定“条块结合”的管辖体制,把“条条管辖”的专业性和“块块管辖”的便利性结合起来。总体来说,现行“条块结合”的行政复议管辖体制在实质化解行政争议、保护当事人合法权益、推进法治政府建设等方面发挥了积极的作用。但这样的行政复议管辖体制也暴露出了一些问题:

一是复议资源过于分散,影响行政复议作用的发挥。依据现行“条块结合”的行政复议管辖体制,拥有行政复议管辖权的行政机关行政复议机关众多,设置过于分散。行政复议资源分散,资源配置效率偏低;

二是案件审理标准不统一,导致行政复议案件“同案不同判”。对于同一行政复议案件,往往有两个行政机关享有复议管辖权。不同的复议机关对于法律的适用、事实的认定、程序的选择等存在诸多不同,导致出现大量的“同案不同判”;

三是管辖权复杂多头,不便于当事人找准行政复议机关。虽然《行政复议法》实施已久,但在实践中,很多申请人对行政复议制度不了解、不清楚。面对复杂林立的各级各类行政复议机关,很难准确找到、找准复议机关。

郑学斌律师在“CROSS LAW 法律沙龙”活动中发表主题演讲

新《行政复议法》在第24条、第25条对相对集中行政复议管辖权作出明确规定:取消地方人民政府工作部门的行政复议职责,规定由县级以上地方人民政府统一行使,同时保留海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关由上一级机关管辖,省、自治区、直辖市人民政府的自我管辖的规定。这样就将原来“条块结合”的管辖体制改为“块块管辖”为主的、“条条管辖”为补充的管辖体制,即相对集中的复议管辖体制。相对集中复议管辖权有利于优化行政复议资源配置,统一办案标准,实现“同案同判”,增强行政复议的公正性,发挥化解行政争议主渠道作用。

即,除垂直领导关系的行政机关维持格局不变外,将上一级主管部门的复议权集中到本级人民政府,让当事人少了很多的路途颠簸,跑到地处省会、市里的主管部门。行政机关与其上一级主管部门之间就行政行为如何做出的意见交换、请示、汇报、批复等行政惯例,也不再会给复议带来影响。

修改亮点二:确立咨询型行政复议委员会制度

行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系,复议机关缺乏中立性,导致复议公正性不足。郑学滨律师说,在这种背景下,引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。2010年10月,发布《关于加强法治政府建设的意见》,提出“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”。行政复议委员会试点工作取得了明显成效:在定位上,行政复议委员会分为咨询型和议决型,以咨询型为主;在职权上,大多数复议委员会只审议重大疑难复杂案件;在组成上,吸收专家学者等外部人员进入复议委员会,增强复议的中立性和专业性。

即在人民政府法制部门内建立行政复议委员会,通过“掺沙子”,改变人员成分,采取票决制,能够提升中立性。

新《行政复议法》第52条从法律上确立了行政复议委员会制度。根据新《行政复议法》的规定,在功能定位上,行政复议委员会是咨询机构,而非议决机构,其提供的咨询意见仅具有参考价值,不具有最终效力;在机构设置上,县级以上地方政府应当设置行政复议委员会。地方政府部门不设置行政复议委员会;在组成上,行政复议委员会由政府工作人员与外部专家学者共同组成,其中政府人员处于主导地位;在职权上,行政复议委员会共有两项职权,即:为办理行政复议案件提供咨询意见,研究行政复议工作中的重大事项和共性问题并提出意见。行政复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询的案件主要有三类:案情重大、疑难、复杂的;专业性、技术性较强的;第24条第二款规定的案件;行政复议机构认为有必要的。

此外,申请人请求复议委员会提出咨询意见的,复议机构可以准许;在咨询意见的处理上,第61条规定:提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件,行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。同时,新《行政复议法 》授权国务院行政复议机构制定行政复议委员会组成和开展工作的具体办法。

修改亮点三:完善行政复议前置范围

提到行政复议前置,郑学滨律师说,行政复议前置是指将申请行政复议作为提起行政诉讼的条件,即先申请行政复议,对行政复议决定不服的才可以提起行政诉讼。行政复议前置由《行政诉讼法》和《行政复议法》共同建构而成,其主要特点是以“当事人自由选择为原则、行政复议前置为例外”,行政复议前置的具体事项范围由《行政复议法》规定。现行《行政复议法》第30条就规定了自然资源确权案件实行行政复议前置。

郑学滨律师正在认真听取嘉宾的主题演讲

新《行政复议法》第23条在保留自然资源确权案件复议前置的基础上,优化行政复议前置范围:增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开三种情形,作为复议前置的范围。另一方面,对设定行政复议前置的权限进行了限缩,第23条将原来“法律、法规”设定行政复议前置,修改为“法律、行政法规”,排除了地方性法规行政复议前置的设定权。地方性法规制定主体繁多,由地方性法规作出复议前置要求,造成了大量的同案不同审的现象,有碍法治统一。同时,新《行政复议法》还特别强调了行政机关的告知义务,第23条明确:对依法实行复议前置的情形,行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开情形。在征拆案件中理论上司法程序上应该先进行行政复议后才能起诉到法院。

除上面几点外,郑学滨律师还针对复议程序和制度的完善方面的改进做了具体的说明。

制度完善亮点一:改进复议审理程序

构建提级审理制度,增加简易程序及其适用情形,健全行政复议证据规则,实行普通程序听取意见原则,新增听证和行政复议委员会制度,完善行政复议附带审查规范性文件程序。

1、关于审理行政复议案件的一般规定:

一是明确了上级复议机关在必要时可以对下级复议机关管辖的案件进行审理;二是规定了复议的中止和终止程序,明确了复议期间中止执行的情形;三是完善了行政复议证据规则,明确了申诉人和被申诉人的举证责任,明确了复议机关的调查取证责任。四是在行政复议案件中增设简易程序,以实现“繁简分流”;

2、有关案件适用普通程序的规定:

一是明确了行政复议机关除因当事人自身原因无法进行听证的,应采取多种形式听证;二是明确了行政复议机关在审理重大、疑难和复杂案件时,应当组织听证;三是规定,县级以上人民政府应当设立复议委员会,对复议案件进行咨询,研究复议中的重大问题、共性问题。行政复议委员会的建议性意见,是作出复议决定的重要依据。

制度完善亮点二:加强复议裁决与监督制度的建设

1、在优化复议决定制度方面,首先,重新排列复议决定的先后次序,将决定变更、撤销等三个方面进行细化,使之更加突出。二是强化执行异议的适用,扩大其适用范围。三是专门规定了行政协议决定的类型。四是就调解书的制作与生效、调解与和解等问题进行了规范。五是对复议机关发现被申请人或其下属机关的相关行政行为不合法、不适当时,可以发出复议意见书。

2、 在强化执行行政复议决定的执行监督方面:

一是规定了被申请人不履行或者没有正当理由拖延履行行政复议决定、调解书、意见书的情况下,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其在限期内履行。

二是对申请人、第三人逾期不起诉,又不履行复议决定、调解书,或者不履行复议终审决定的,由有关机关按照不同的决定类型分别予以强制执行。

三是对被申请人拒不履行或无故拖延履行行政复议决定、调解意见的法律责任作出规定。

郑学滨律师

受人之托,忠人之事;以诚相待、尽职尽责,是郑学滨律师的执业准则。毕业于山东大学法学院,到2023年,郑学滨已经专职从事律师工作十几年,在刑事案件、民商事纠纷、行政案件、行刑交叉案件以及重大疑难刑民交叉案件、再审案件上积累了丰富的经验。

凭借深厚的法学理论功底和丰富的司法实践经验,高效地为当事人提供法律服务、全面维护当事人的合法权益;凭借严谨的工作态度、高度的工作责任感和使命感,郑学斌律师曾获2015年-2018年度北京市朝阳区优秀律师、北京市盈科律师事务所2019年度“优秀争议解决律师等荣誉,并担任了北海市国际仲裁院仲裁员、北京市律师协会 征收拆迁法律服务研究会委员等社会职务。

从跨法律领域出发,通过经验成果与成功案例的分享,给律师界同仁以启发,更好的帮助律师助力普通百姓扫除社会地位、案件执行和法律主体关系复杂的障碍,拿到结果。让土地、房屋问题,不再是普通百姓的至暗时刻,让每一份公平和正义,都能得到伸张,这既是CROSS LAW法律沙龙的初衷,也是郑学滨律师执业十多年来的真实写照。未来,郑学滨律师将继续以实际行动,努力为中国法治化建设贡献能量。